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Fideicomiso y concesión: 10 premisas clave

MBA. Federico Villalobos Carballo, Economista Especialista en Infraestructura

Premisa #1. En el desarrollo de infraestructura ningún modelo es mejor que otro per se y el debate debe estar sustentado con elementos técnicos que garanticen el uso eficiente de los recursos públicos, la sostenibilidad fiscal y sobre todo el brindar servicios de calidad. En este sentido,  la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) en su guía “OECE Principles for Private Sector Participation in Infrastructure” señala como Principio #1 que “la decisión por parte de las autoridades entre provisión pública o con participación privada debe estar basada en un análisis costo-beneficio considerando todos los modelos alternativos, en una visión integral del sistema y considerando la proyección de costos financieros y no-financieros para todo el ciclo de vida del proyecto”.

En línea con este principio, las mejores prácticas a nivel internacional señalan que en la selección del modelo de provisión de infraestructura la decisión debe decantarse sobre aquel que: i) facilite alcanzar de manera eficiente los objetivos trazados, ii) logre un adecuado balance entre el control que retiene el Estado sobre la prestación del servicio y los riesgos que pueden ser retenidos por la Hacienda Pública, optimice la calendarización, costo y calidad y iii) promueva la asignación de riesgos más adecuada entre el sector público y el privado (Infrestructure Australia, 2008, National Public Private Partnership Guidelines).

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Premisa #2. En términos de financiamiento de obra solamente hay 2 caminos: a) financiamiento con cargo a las finanzas del Estado (deuda pública) o b) financiamiento con cargo a una empresa privada por medio de una concesión de obra pública. En este sentido, vale tener presente que al hablar de concesiones, Participación Público Privada (PPPs), Colaboración Público Privada (CPP), Private Finance Initiative (PFI), Alianza Público Privada (APP) estamos refiriéndonos a lo mismo.  Esto se debe a que no existe una definición única y estandarizada de este tipo de esquemas a nivel mundial. Pero no hay que sentirse abrumado, hablamos exactamente del mismo principio: Trasladar al sector privado parte de las responsabilidades y riesgos de todas las fases del proyecto durante todo su ciclo de vida (financiamiento, diseño, construcción, operación, mantenimiento), alineando los incentivos financieros de la empresa con el éxito de largo plazo del proyecto.

Por su parte Eurostat (2016) en “A Guide to the Statistical Treatment of PPPs” realiza una diferenciación de conceptos al indicar que en la concesión la mayor parte del fondeo (ingresos) del proyecto son por pago de tarifas (ej. peajes), mientras en la PPP la mayor parte del fondeo provienen de pagos del Estado (ej. peaje sombra). En ambos casos, el financiamiento es privado, es decir se registra en el balance del concesionario.

Premisa #3. Aun cuando exista una tarifa sobre el usuario, el proyecto podría ser considerado deuda pública. Esto ocurre cuando el Gobierno Central o una institución del Estado asume los riesgos, aporta la mayoría del capital de riesgo y/o controla las decisiones del proyecto. Recordemos que un elemento es el fondeo del proyecto y otra su financiamiento. Las fuentes de fondeo se refieren al origen de los ingresos que generará el proyecto. Específicamente pueden ser pagos del usuario (tarifas), pagos del Estado (recursos de impuestos) o una combinación de ambos.  El financiamiento corresponde a los recursos que deberán repagarse como parte de la estructura de capital utilizada para el desarrollo del proyecto, es decir créditos, bonos, y aportes de accionistas (European PPP Expertise Centre 2016, Hurdles to PPP Investments: A Contribution to the Third Pillar of the Investment Plan for Europe).

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Premisa #4. Cuando el financiamiento se hace con cargo a una empresa privada bajo esquema de concesión, participan cuatro actores principales Estado, Concesionario, Financiadores y Fiduciarios. Cada uno de ellos con responsabilidades, capacidades y objetivos muy distintos.

Premisa #5. El concesionario es la empresa que se hace cargo de financiar, diseñar, construir, operar y mantener el proyecto. Aporta capital de riesgo (equity) y la experiencia y conocimiento de la industria (puertos, aeropuertos, carreteras, acueductos, etc.). Por su parte los financiadores (bancos o inversionistas institucionales) son actores pasivos del proyecto, pues no toman decisiones en el día a día del proyecto ni asumen los principales riesgos. Tampoco realizarán aportes adicionales ante eventos de riesgo (sobre-costos, atrasos, etc.) algo que sí le corresponde al concesionario. Los financiadores no pueden tomar el rol del concesionario pues no es la naturaleza de su negocio. Hablamos de actores clave pero con giros de negocio muy diferentes.

 Premisa #6. Típicamente el concesionario aporta entre un 20% y un 30% de la inversión inicial, mientras los financiadores el resto.  El aporte del concesionario puede variar dependiendo del nivel de riesgo del proyecto e incluso asume la obligación de realizar aportes de recursos adicionales ante sobre-costos, atrasos, entre otros eventos. Todas estas obligaciones son parte del negocio y de las condiciones que le establecen los financiadores para prestarle recursos (ese 80%-70% de la inversión inicial)

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Premisa #7: La cantidad de dinero que los financiadores prestarán al concesionario dependerá de las características del plan de negocio del proyecto (¿se puede politizar la tarifa?, ¿se puede politizar la ejecución? ¿son creíbles los números proyectados?), del respeto a la seguridad jurídica del país y de la capacidad financiera y experiencia del concesionario en gestionar proyectos similares (¿qué experiencia tiene en el sector? ¿tiene capacidad financiera para aportar recursos que requiera el proyecto?).

Premisa #8. Dentro de una concesión se desarrollan numerosos e importantes fideicomisos. Estos corresponden a una relación jurídica que colabora en la adecuada gestión financiera del proyectos, pero que no juega el rol de concesionario ni de financiador. En los proyectos encontraremos fideicomisos de garantía, fideicomisos de administración, fideicomisos de titularización, fideicomisos emisores, etc. Es decir el fideicomiso constituye un elemento central de las concesiones pero no es un sustituto del modelo de negocios, de la gestión de riesgo y el rol que toma un concesionario.  

Premisa #9. El Estado siempre ha contratado empresas privadas para el desarrollo de los proyectos. Típicamente la contratación se hace bajo el esquema convencional. En este modelo el Estado contrata a una empresa privada para el diseño, a otra empresa para la construcción y años después se contratan otras para mantenimiento o ampliación.  Es decir, el sector privado es un proveedor, cumpliendo las tareas contratadas, pero sin asumir riesgos significativos ni un rol directo en la provisión del servicio. La concesión, por su parte, es mucho más exigente pues consiste en empaquetar en un solo contrato todas las fases, trasladando al concesionario riesgos y responsabilidades por 30-50 años. La empresa asume un rol activo en el servicio mientras el Estado continúa como dueño del proyecto (es decir no hay privatización). Pregúntese: ¿Quién tiene mayores incentivos a realizar un proyecto de manera eficiente: un proveedor o un accionista? En la concesión, la empresa es accionista del proyecto y cualquier fallo lo verá reflejado a lo largo del tiempo (Estado compra resultados).

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Premisa #10. Bancos, fideicomisos, concesionario, Estado, fiduciarios todos son actores vitales pero no son sustitutos uno de otro, pues sus líneas de negocio, su capacidad y sus objetivos son muy distintos. La decisión fundamental que deberán hacerlos los Estados es si contrata por medio del modelo convencional (financiamiento público) o mediante concesión (financiamiento privado), con la posibilidad de que en cualquiera de estos modelos el fondeo (ingresos) provenga de tarifas y/o recursos del presupuesto público.

Cada país decide el modelo con el que desarrolla determinados proyectos de obra pública, pero siempre es importante que la decisión se fundamente en criterios técnicos y las mejores prácticas internacionales.

 

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